兩岸協議監督條例評析

[經作者同意轉載]

作者:Nikolai

兩岸協議監督條例的紛紛擾擾，從318學運拖到今天民進黨快要上台了都還沒解決。在立法院新科立委上任後，這個問題又再次回到鎂光燈下。回顧當年提出的種種方案，平心而論，政院版才算是其中比較合理可行的方案，其他方案，包括民進黨團所提出者(或許應該說，特別是民進黨團提出的方案)，今日他們自己要面對當初自己提出的方案，恐怕也無法接受。

 首先必須瞭解的是，貿易談判是涉及他國的經濟談判，本質上有很高的技術性，也有相當程度的機密性，有很多無法與國內程序採取相同作為之處。包括實然面的談判進程，還有應然面的權力分立等問題都必須加以考量，並非「監督」程度越高越好。透明化、高度國會介入固然有助於緩解社會顧慮，降低行政濫權可能，但當透明程序、國會介入設計越多，談判程序勢必拉得越長，也可能提高談判失敗的可能性。所以任何監督條例都必須考量可行性與合理性，必須在監督需求與談判兩方面取得平衡。

(耐斯方狗:可參考:https://154ch.wordpress.com/2015/09⋯⋯)


在這個認識下，再來回顧各種監督條例版本。(法律白話文運動的網站對此已經做了整理:http://plainlaw.me/2015/12/01/csa/6⋯⋯ 民間版方面也可參考http://billy3321.github.io/trade_ac⋯⋯ )


從法案名稱與對談判雙方的稱謂來看，包括民進黨版在內，大多數版本提倡直接改採「台灣」、「中國」等凸顯兩方為不同國家意涵的作法。這種內容當然看了讓人開心，但恐怕連民進黨都知道實際上並不可行。其原因在於兩岸能夠締結協議，政治基礎就在「一個中國」的共同認識下，採取這種立法就算中國沒有立即的反彈，未來恐怕也不願意再與台灣締結經貿協議，這種立法恐怕只會讓未來沒有任何談判空間。


在人權保障條款方面，也有數個版本提出應該納入。具體內容包括應在協議簽屬前進行人權影響評估，並應在協議中納入人權保障規範，且得以違反此類規範為由進行爭端解決或重新協商等等。這樣的設計在歐盟締結的FTA中比較常見，美國的FTA中主要則在勞工章節對勞工權利有所著墨，談判的各諮詢委員會也得提出意見。雖然中國大陸大概不願意接受這種規定，但確實是近期貿易談判中逐漸受到重視的趨勢，就此而言倒是不必太過挑剔。


談判結果的文本公開時點，行政院版認為應在簽署後再公開，其他版本則認為應在談判完成後簽署前公開。這一點不會對談判進程造成太多影響，畢竟談判文本大致完成後，即使再行改動變動幅度也很小，不大需要擔心影響後續談判。所以在談判文本草稿出爐後就先公開，近年也逐漸流行。但應注意的是，在談判底定前的草稿或是談判過程仍應保密，即使要向國會報告也應該採取秘密形式，這是為了保障談判的順利進行。


在國會參與方面，可分為事前、事中、事後三個部分。事前參與方面指的是整個談判開始前，行政院版認為僅需行政院內部核定即可，事中則是談判進行中，以秘密形式向委員會報告，事後再將文本交付立法院，視涉及情況決定採取審查或備查模式，且立法院不得修改內文，僅得包裹表決。


民進黨版在內的幾個版本，給予國會非常大的介入權限，幾乎都規定國會得派員參加談判。這樣的作法其實無論是可行性方面外，也有權力分立的問題。從可行性而言，讓立法委員直接參與，不僅談判中有專業性欠缺、談判團隊到底應聽從何人指揮的問題，也會將不同黨的利益衝突帶入國際談判場域，對談判進行會造成很嚴重的干擾。在權力分立的角度上，行政權的特性在於效率、專業性、日常性，所以能夠擁有大量技術官僚、採取上命下從的體系；相較之下，立法權則是以反映多元性、充分思辨為特性，所以採取的是合議制，由各方不同利益代表思辨而做成決策。故近代民主國家多半從國會萬能的國會，轉為以行政權為主的運作模式。就像公司過去以股東會作為萬能機關的成效不彰，法制上就逐漸把權力交給董事會、專業經理人為之。從功能性的角度來看，對外經貿談判當然是行政權的範疇，而且是專業性很高的核心領域。如果真如九月政爭當時擔憂不同權力的混合，這種過度介入才會造成國會獨大的隱憂。何況，在我國的體制下，作為行政權首長的總統由全民直選，他也有自己的民意基礎與正當性，足可與國會抗衡。在這種情況下要採取國會獨大的模式恐怕不恰當。


所以歐盟、美國等西方國家，再強調國會的監督或透明性也不會讓國會議員直接加入談判團隊(內閣制國家則是不會讓非執政的黨派加入)，而是採取跟民間版類似的向國會定期報告模式為之。事前制定談判目標、事後審查是否完成目標，也是常見的做法。但在審查模式上，究竟應採取包裹表決或逐條審查，也與權力分立的解釋，以及條約原則上為一個整體，不宜使之部分失效有關。實際上會對後續談判有影響，但制度上倒不見得一定要做何等選擇。值得思考的是，即使是包裹表決，國會仍可以否決，並不因此僅能通過。而且若以美國的TPA模式來說，事前、事中的國會參與，換來的是事後低密度審查，這是一種行政與立法互相妥協、互利的方式。若事前、事中、事後都要採取高度的審查，行政成本、時間、與協議不通過的機會都會增加，是否真的有必要這麼做？這是可以思考的問題。<


(耐斯方狗:可參考 兩岸協議監督法制化研討會 逐字稿:http://csil.org.tw/home/2014/09/05/⋯⋯)


在審查與備查的問題上，各版本也有所差異。行政院版維持行政院可自行判斷應以備查或審查案的模式送立法院，立法院可將備查案轉為審查案，但行政院認為應類推行政命令的審理規定三個月內沒有結果就行通過。民間版則認為應由立法院之決定為準，其他版本則認為應一律送審查。比較之下民間版還是容許就是否涉及法律修正與制定採取不同作法，應較為合理。另一個好處是明訂最後決定的機關，可免落入服貿協議時的爭議。相對的兩岸人民關係條例95條應該一併加以修正。


在民間參與透明性方面，行政院版依然認為在協議完成後再召開公聽會，其他版本則認為應在事前事中或簽署前就該召開公聽會甚至是國會聽證，並有義務製作衝擊評估報告。這一點也是較無可行性方面問題，只要能確保事中的透明性需求不會造成談判機密破壞即可，剩下是程序設計的選擇問題。


最後，有些版本提到若談判結果將影響主權，應付諸公投或談判官員將負有刑責。這種規定最大的問題是，基本上任何國際協定、任何國家的對外作為，在國際法上原則都是國家行為，也就是都會對我國的主權產生影響。特別是跟中國大陸的協議，那個不重大、那個對主權沒有影響？如果都要付諸公投，以現行規定來看這個協議恐怕很難通過，這樣一來各種談判最終幾乎可以肯定將要成空。課與談判官員刑責就更不合理，刑罰範圍幾乎是無邊無際，刑責又十分沉重，這樣一來將來如何能留住有經驗的談判官員，恐將落入無人願意參與談判之境地。前者或許還可透過明確限縮適用範圍挽救，但若涉及領土、國號變更事項，將與現行公投法、憲法增修條文之規定有所重疊。後者則看不出有什麼改善方式。


總結上述種種，可見行政院版雖然在透明性與公民參與、國會參與不盡如人意，但仍是最合理可行的。民進黨政府如果未來仍希望與中國大陸締結協議，應該審慎思考監督協議該怎麼制定。或許從現在的行政院版為基礎進行調整，才是比較合理的做法。


(耐斯方狗:可參考https://154ch.wordpress.com/2014/04⋯⋯)

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