服貿協議搞啥鬼?黑箱作業篇(四)(中)

紀錄:本篇分別由耐斯方狗、巴別塔完成

兩岸協議的監督方式:

咱們上面談了很多有關條約的問題,現在該回到真正的問題來了,兩岸協議該怎么審?可惜前面有關條約的規定,不能用於兩岸協議,得另找路子才行。

兩岸協議,是依據兩岸人民關係條例第四條第三項、第四條之二第二項去訂的,處理方法放在第五條第二項

 

5

……

協議之內容涉及法律之修正或應以法律定之者,協議辦理機關應於協議簽

署後三十日內報請行政院核轉立法院審議;其內容未涉及法律之修正或無

須另以法律定之者,協議辦理機關應於協議簽署後三十日內報請行政院核

定,並送立法院備查,其程序,必要時以機密方式處理。】

 

所以可以看到,兩岸協議也分兩種,一種要送立法院審議,另一種則是備查。兩者的分別在於協議的內容是否需要修法或是立法

兩岸協議的審議方式

服貿協議該跑哪一條程序?第一步要看他的內容要不要修法或是立法,第二步就還是會碰到我們之前「該怎麼審」的問題。

 

先回顧一下服務貿易協定送審的過程

  1. 國民黨政府認為服務貿易協定不涉及法律修正,簽訂後送立法院備查。
  2. 立法院黨團協商後,決議逐條審查,審查完之前服貿不生效。
  3. 服貿協定在委員會審查時兩黨立委互相杯葛,最後由國民黨立委宣布三個月期間已到,審查通過。

 

從備查到最後那一段30秒闖關,被當作是本次協議最大的黑箱。這些審查方式合不合法?咱們接著就來看看。

服貿協議的審議方式

分岐路線起點:服貿協定有修法或是立法嗎?

 

(立法院決定要逐條審查後,這個問題也就不怎麼重要了,沒有興趣的朋友可以跳過以下所有問題。)

 

結論:過去的協議行政方只要認為不必修法,都是送備查,對服貿的認定也沒有不同。但雖服貿協定很可能不需要修法,內容是否重大則有爭議。

 

耐斯方狗:要決定審查方式的第一步,得先瞧瞧服務貿易協定裡面的義務,是不是會影響國內法律。要是不會影響國內法律,送立法院備查就成了。說得更清楚一點,只要服務貿易協定的內容,不需要修法或是另外立法,走的就是備查這條路。」

耐斯方狗:「而且過去通過的兩岸協議,只要行政部門認為不需要修法,都是備查,國民黨政府也沒特別混水摸魚嘛。」

巴別塔:服務貿易協定這麼複雜的內容,很難想像不必修法或是立法吧?

耐斯方狗:「好同志,這有關服務貿易協定義務的事項,幾乎都是法規命令的範疇,例如《大陸地區人民來臺投資許可辦法》就是其中最重要的一個。其他林林總總還有五十幾個類似的法規命令,各有不同的授權規範。」

巴別塔:「可是就我所知,有些資料指出了某些地方必須修法,另外之前ECFA通過時也是進行審議不是嗎?」

耐斯方狗:「對的,但那些資料目前也都受到有力的反駁,[1]暫且先不談吧。就談談ECFA那時候,ECFA可是有一併修正很多法律的,當初的修正也是為了後續的協定,不需要再處理了。」

巴別塔:「那應該立法呢?根據釋字443的重要性理論,這種影響民生重大的事情應該的法律保留程度比較高,應該立法處理才對吧?」

耐斯方狗:「現在每個人都在說這個呀…問題是,重要性理論只給了一個簡單的公式,『越重要的東西越需要以法律規定』[2]這理論沒說什麼東西才是重要到要以法律決定的。具體來看什麼東西重要到要用法律規定,還是得要仔細地比較跟論述。所有人都在講這件事影響很大很大,這樣好啦,兩岸關係哪件事情不重要,要不要全部都立法處理算啦?」

耐斯方狗:「通常這需要由法律規定,可以用『直接影響人民的權利義務』當其中一個判斷標準,這權利義務可是指『法律上的權利義務』,服務貿易協定,對我國人民的法律上權利義務要有什麼直接上的影響也很困難呀。比較起來之前那個司法互助協議還比較有法律上權利義務的影響吧?當然的,這不是唯一的判斷標準,經濟事項當然也可能重要到要以法律規定,我不否認服貿協定有可能要立法處理啦,但總要說明一下為什麼這件事算是重要事項吧。」

巴別塔:「你剛剛說的內容提到一個重點,兩岸關係是很敏感,也很重要。政府又不停重複表示服貿協定對台灣的未來影響甚鉅,這種情況下堅持不用立法不是顯得很矛盾嗎?加上兩岸問題的敏感性,審查程序上就應該提高立法院參與的程度才對,怎麼會放一個可能只需要備查的類型在這裡呢?」

耐斯方狗:「是該改一改,反正現在台灣人都不信賴政府,參與程度高一點也好。至於政府說的影響重大,所有的經貿協定、政策都可以用這類政治語言包裝,要說這就一定得立法我看是不見得,我國不知道有多少非常重要的東西是用法規命令決定的。」

耐斯方狗:「還有另一個問題,跟前面說過的條約類型爭議一樣,是當有爭議的時候,誰來決定?法律一樣沒有規定。有人認為要由國會決定,也有認為行政跟立法爭執時,由司法機關解決,例如由大法官釋憲。總而言之現在還沒個準兒。」

 

該怎麼審?

該怎麼審這個問題,本來兩岸的協議性質上算是準條約,照理來說應該用比較接近條約的方式審查。不過一來釋字329就說了不擴及兩岸協議,二來釋字329也沒說清楚該怎麼做,所以產生了今天種種爭議。

 分岐路線:2.1備查路線:

 問題一:備查是什麼東西?

耐斯方狗:「先從我國法到底是怎麼規定地談起,有件讓人驚訝的事實是,過去很長一段時間兩岸協議,只要不涉及法律修正,都是備查後就生效的。」

耐斯方狗:「備查要怎麼備,沒有人知道。政府可能是從釋字329拿了一些東西過來。前面說過的,釋字329說其他協定,依據訂立法規命令或是行政程序進行。過去的政府,就認為兩岸關係條例第五條的備查,就是行政命令程序。以前只要政府認為不需要立法、修法,這類協議一直都依據法規命令的審查程序送審。服貿協議也不例外。例外的是立法院方面的改變,立法院這次覺得該審查了,所以說不是政府要故意把服貿送備查,政府的行為模式一直都沒變。」

 耐斯方狗:「行政命令的審查程序,就要看《立法院職權行使法》了。」

【第 60 條

各機關依其法定職權或基於法律授權訂定之命令送達立法院後,應提報立

法院會議。

出席委員對於前項命令,認為有違反、變更或牴觸法律者,或應以法律規

定事項而以命令定之者,如有十五人以上連署或附議,即交付有關委員會

審查。】

耐斯方狗:「國民黨政府也是拿這條第二項,解釋立法院決議轉為審查的性質。所以後來才有三個月視為審查通過的問題。」

【第 61 條

各委員會審查行政命令,應於院會交付審查後三個月內完成之;逾期未完

成者,視為已經審查。但有特殊情形者,得經院會同意後展延;展延以一

次為限。

前項期間,應扣除休會期日。】

耐斯方狗:「所以說,套用這套解釋審查服貿協定也未必是錯的,最少要是上了法院也是有力的論點,何況是過去的慣行。」

耐斯方狗:「好些人在爭吵服貿協議是不是行政命令,這還要問,服貿協定當然不是行政命令。真的問題在於,能不能類推適用行政命令的審查程序。當然有很多人指出兩岸協議本質上就跟行政命令不同,不能類推。例如行政命令是要經過立法授權的,兩岸協議本身沒有這種授權規範;又或著是行政命令是單方的,但是協議是雙方同意才能成立等等。批評都很到位,但也顯出兩岸協議跟條約欠缺審查規範的窘境。要不能這樣審?那請問各位該怎麼審?

[補充:後來台灣大學蔡宗珍教授表示,應該依照立法院職權行使法第7條,作為重要事項實質審查。](耐斯方狗:這麼說來備查這規定就完全沒用了呀。)

巴別塔:「還是覺得兩岸協議這麼重要的事情,不適合存在不需要實際經過審查,就可以生效的空間。就算現行法可能是合法的,還是不贊成不經審查就通過。

 Nikolai:「在美國法上有一種行政協定,原則上不變更法律,就不需要經過國會,可以由總統為首的行政部門負責,但是合憲性有疑慮,適用空間也很小。我國雖然在釋字329號看來也有行政協定的空間,但是兩岸經貿協議,牽涉比較重大,人民疑慮也高,前面已經沒有民眾跟國會參與了,後面如果還自動生效,就算合法,也會引起今天這種爭議。

耐斯方狗:「真要說,兩岸人民關係條例會這麼訂,當初就是要給行政權操作空間。這跟台灣的兩岸事務權力劃分有關係的,所以要解釋成立法院有這麼大權限,我總覺得哪邊不大對勁。」

問題二,立法院不是協商後轉逐條審查了嗎?

巴別塔:「還有,立法院不是已經協商決議,審查完畢之前不能啟動條約生效條款嗎?」

 耐斯方狗:「這又是規定不明惹的禍。備查要怎麼轉審查?法律依據在哪裡?這些現行法下可沒有明確的答案。國民黨政府認為就是依照行政命令的方式,轉為審查。但另有一個見解認為,既然備查沒有規定怎麼審,他就是個爭議問題。既然是爭議問題,立法院當然可以透過協商的方式,決定備查要怎麼備,還是有拘束力的。」

【第 68 條

為協商議案或解決爭議事項,得由院長或各黨團向院長請求進行黨團協商

立法院院會於審議不須黨團協商之議案時,如有出席委員提出異議,十人

以上連署或附議,該議案即交黨團協商。

各委員會審查議案遇有爭議時,主席得裁決進行協商。】

 

耐斯方狗:「要是連怎麼審查這種程序問題,都可以協商解決,這協商也真是太威武了。最該擔心的是,協商才真的是最大的黑箱。我始終覺得,立法院要覺得審查程序有問題,最好的辦法就是快立個法或是修個法給自己當法源,何必弄這些亂七八糟的。」

耐斯方狗:「不過現在也無所謂啦,反正兩黨就乎巄過去說要逐條審了,到底有什麼法源也不重要了。」

問題三,打架兩周,30秒闖關的大黑箱?

巴別塔:「好吧,就算服貿協議可以備查,又可以三個月不審查視為通過好了。要是期間根本就沒有審查機會,那又怎麼說呢?」

耐斯方狗:「這是國會運作最荒謬的地方了,開個審查委員會,兩黨用盡爛招不好好審,最後突然宣布視為審查通過要送院會了。這個審議程序當然是瑕疵重大,這方面是有可能違法啦。恐怖的是,同樣的事情以前幹了不知道幾回,卻都沒人理會,現在才開始喊些程序正義程序正義。」

Nikolai:「所以結論是,如果備查轉審查的法源是行政命令的審查方式,那可能就是合法的;但是若立法院有法源自己審查,就肯定是違法的?

耐斯方狗:「對的,是這樣沒錯。你從國際法上來看這很奇怪麼?」

Nikolai:「國際法不管國內怎麼審的,不過就像我剛剛說的,其他國家也有行政協定的存在。有些國家只允許就技術性細節性事項簽署,有些國家就比較寬一些。」

巴別塔:「那麼問題還是出在對行政權的信賴程度上面了,這大概是個憲法下不錯的權力分立的研究題目吧。」

[1]質疑跟資料都放在後面啦(補充:Nikolai提供我們一份資料,對這個問題有詳盡的說明,高度推薦,放在這裡。)

政治大學詹振榮教授上課逐字稿
:
https://docs.google.com/file/d/0B6Otf9wEuSoZYjBGWk55Y2w4REU/preview?pli=1

[2]這個理論其實講的更複雜點,但咱們還是簡化點說吧。

——————-

延伸閱讀:

法律程序方面:

1.服貿科普文計畫的數篇文章,包括:兩岸協議國內生效程序以下各篇:

http://popularintllaw.wordpress.com/%E6%96%87%E7%AB%A0%E7%B6%9C%E8%A6%BD/

2.服貿協議,該審查還是備查,政治大學廖元豪教授:
https://www.facebook.com/notes/bruce-yuan-hao-liao/%E6%9C%8D%E8%B2%BF%E5%8D%94%E8%AD%B0%E8%A9%B2%E5%AF%A9%E6%9F%A5%E9%82%84%E6%98%AF%E5%82%99%E6%9F%A5-%E5%89%8D%E6%8F%90%E5%95%8F%E9%A1%8C/10153933976250611

3.台灣大學蔡宗珍教授的訪談意見(新增)
https://tw.news.yahoo.com/%E6%98%9F%E6%9C%9F%E5%B0%88%E8%A8%AA-%E5%8F%B0%E5%A4%A7%E6%B3%95%E5%BE%8B%E7%B3%BB%E6%95%99%E6%8E%88%E8%94%A1%E5%AE%97%E7%8F%8D-%E6%9C%8D%E8%B2%BF%E5%8D%94%E8%AD%B0-%E5%85%B7%E5%82%99%E8%B3%A3%E5%8F%B0%E9%9A%B1%E6%86%82-221027692.html

4.[新增]東吳大學陳清秀教授的意見:
http://udn.com/NEWS/OPINION/X1/8613217.shtml

5.指鹿為馬的假民主,中央研究院黃丞儀研究員:

http://opinion.cw.com.tw/blog/profile/103/article/1129

6.對外經貿談判的Reformat,中央研究院吳建輝研究員:
http://www.appledaily.com.tw/realtimenews/article/new/20140320/363907/

7.問個笨問題,楊照:
http://www.appledaily.com.tw/realtimenews/article/forum/20140325/366579/applesearch/%E6%A5%8A%E7%85%A7%EF%BC%9A%E5%95%8F%E5%95%8F%E7%AC%A8%E5%95%8F%E9%A1%8C

8.兩岸協議監督審議法制化之必要性,台大法律學生挺318小組:
https://www.facebook.com/photo.php?fbid=724843614227745&set=a.722853957760044.1073741827.722825317762908&type=1

9.違法亂紀的國會,賴秉詳律師:
http://www.appledaily.com.tw/realtimenews/article/new/20140321/364294/

10.[補充]我國條約案的國會監督機制,立法院陳清雲司法委員會委員:
http://ccu.lawbank.com.tw/essays/02620001.pdf

11.如何強化國會對涉外談判之監督,資策會黎家維高級助理研究員
http://www.npf.org.tw/post/1/6723

 

是否需要修正法律:

賈培德先生的意見:

陸委會兩岸經貿相關的法規命令:
http://www.mac.gov.tw/lp.asp?ctNode=5666&CtUnit=3959&BaseDSD=53&mp=1

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1 Response to 服貿協議搞啥鬼?黑箱作業篇(四)(中)

  1. 引用通告: 服貿協定搞啥鬼:總結篇 « 卡塞爾新聞部

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