服務貿易協定搞啥鬼？黑箱作業篇(一)

作者:耐斯方狗(紀錄、發問)、巴別塔、Nikolai

好吧，我知道我之前說沒力氣繼續搞這文章，不過人嘛，有時候就是比較死心眼。看多了一堆奇奇怪怪的論述，心裡難受。而且330巴別塔跑去遊行後，絮絮叨叨個沒完沒了，還拉了他朋友Nikolai加入討論(我們要特別感謝Nikolai的加入)。談了很多有趣的東西，丟掉可惜，我只好都記下來了。為了保持原意，我就維持對話的方式記錄，兩位，要是那裡記的不合原意，還請指正啊。

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首先，讓咱們來確定一下爭執的問題吧。

服務貿易協定引起的爭議，分成兩種問題，第一種是締約、談判程序，一直到審議階段引起的爭議，俗稱黑箱作業。第二種是服務貿易協定本身引起的問題，俗稱賣國協定。

國際條約，簽約完以後不見得就生效了，有些時候還要經過國內程序才行。簡單的說，大概就是先「談判」、談完了「簽署」、簽署完拿回國內來「批准」。三個階段。所謂黑箱作業問題也就是這三個階段的批評。總的來說，我們對第一種爭議大概有這樣的結論：

「服務貿易協定通過程序的法律問題並不嚴重(甚至可能沒有違法)，也不見得違反憲法架構下，要求立法機關檢驗條約跟同意的要求。引起爭議的原因在於對政府作為的不信任，因此未來應該修法增進透明度，降低人民的疑慮。」

下面咱們就來看看這個結論是怎麼出來的。

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要瞭解第一種問題，得先說說條約是怎麼給生出來的，這裡有張圖，是條約(兩岸協議也沒有什麼不同)從準備到批准的程序，可以分為三個階段(感謝巴別塔的製圖)：

 

服務貿易協定在三個階段分別受到不同的批評，像下表說的這些：

咱們就照順序來，先談談準備階段的問題吧。

 

問題一：民眾的參與問題，政府談判前都沒召開公聽會，是黑箱？

 結論:目前經貿條約或是兩岸協議締結前後與談判中，都沒有召開公聽會的法律上義務。而且為了保持談判的機密性，在談判前跟談判中沒有召開公聽會是可以接受的。不過未來有改進的空間。

 耐斯方狗:「兩位對於最近提的服貿協議黑箱說有什麼看法？其中一個主張是人民在簽署完成前都看不到協議內容，也沒有產業諮詢，所以是黑箱。兩位覺得如何？」

Nikolai:「其實這幾個階段應該更仔細的區分，在政策形成或是還沒有具體談判方向的階段，接納民間的意見或進行調查當然沒有問題。但到了談判準備階段，在談判前跟談判中沒開公聽會，或是沒有民眾參與，這一段，其實問題不大。有改進的空間，但不是大問題。我感覺真正引起問題的不是法律問題，是人民對政府的不信任。這種不信任伴隨政府糟糕的說明跟強硬態度，就讓事情變得很糟。

首先要說明的是，條約要怎麼監督，有很多不同的選擇。過去大多數國家都是只有國會事後同意的，後來才發展出事後對人民的說明，甚至談判中的國會參與等等，但是這些都只是可能的選項，不是說沒有這些機制就一定違法民主精神。即使是今日也還有很多國家沒有類似的監督方式，只要條約還有經過國會有效的控制，還是符合民主的原則的。

在我國目前不論是談判前後，還是談判中，都沒有法定義務要召開公聽會。唯一比較相關的規定在貿易法，但是貿易法底下也是行政機關單方裁量，而不是義務規定。所以至少就法律上來說，經貿協定的簽署是沒有這個義務的。

【貿易法 第 8 條

有關經濟貿易事務與外國談判及簽署協定或協議前，主管機關或行政院指

定之機關得視需要會同立法院及相關部會或機關舉辦公聽會或徵詢學者專

家及相關業者之意見。】

再來要說明的是，資訊公開的要求與貿易談判的機密性是互相衝突的，即使設計公開程序的國家，也會避免讓敏感的資訊外洩。所以最早幾乎所有國家都不開放民眾參與，後來才有開放的趨勢。即使提高民眾參與的程度，談判內容跟協議的文本仍然是保持秘密的。之所以要保持秘密，原因主要有以下幾點:

其一，談判雙方不可能互相亮出底牌

其二，太早公開內容會讓談判雙方喪失繼續的信心

其三，談判文本在結束前隨時可能更改

 

第三點比較好解釋，談判前就不用說了，談之前也不確定會談出什麼結果來，沒辦法具體給一般民眾知道。談判中也是，既然文本隨時會動，這個時候召開公聽會大量蒐集意見意義不大，要做也是內文談定了或是差不多談定了再來做。

前兩點就要想像一下了，你想想看，談判代表上桌之後，他的目標是用最小的犧牲，換回最大的利益。如果對方連我國那些產業，可以開放到什麼程度都知道了，那我們的談判也就很困難了。對方可以把我們逼到牆角，我們卻不知道自己能爭取到什麼程度。或著可以這麼想，買東西時你跟對方殺價，可是對方都知道你能接受的底價是多少了，你卻不知道，最後很難談的對自己有利吧。

第二點的信心，則是說有時候談判進行時，不適合有太多外界的干擾，不然很容易破局。」

巴別塔:「你說像以色列跟巴勒斯坦和平談判，連談判開始都不給人知道那種嗎。不過貿易談判通常不用做到這個程度。」

Nikolai:「對，但是貿易談判之前跟談判中，讓民眾大規模參與是有困難的。否則簽一條就一個產業出來抗議，最後談判雙方都會受到很大的壓力，沒辦法好好的繼續談判。更別提犧牲一個產業，去換取另一個產業的利益了。

但公聽會就像名義上顯示的，資料都是公開的，對方都看的到。就算召開了也不能對談判策略或是產業的問題談得太細，當然更不能談條約文本跟談判內容。就只能比較概括模糊的進行了。[這裡指的是談判前跟談判中的公聽會]」

(補充:立法院其實可以召開秘密進行的公聽會，如果加上國會的提前監督，或許可以類似的方法允許民眾在談判中參與，並且兼顧機密性的問題)

第 54 條

各委員會為審查院會交付之議案，得依憲法第六十七條第二項之規定舉行 公聽會。如涉及外交、國防或其他依法令應秘密事項者，以秘密會議行之 。

 

耐斯方狗:「這麼說來，談判前沒有給民眾參與機會不算黑箱么？」

 Nikolai:「合不合法和會不會被認為是黑箱，其實是兩個問題，這就給人們自己判斷吧。不過我還是要說，國內立法程序跟國際條約談判是很不同的，不要因為國內立法前有民眾參與程序，就想當然地認為條約談判也要一定要先開公聽會。我之前還聽說有人堅持要求公布談判紀錄，這恐怕更困難。條約談完了文本公開是沒問題，但談判紀錄裡有很多我們跟中共怎麼互相討價還價，還有讓步的過程，國會看看還沒什麼問題，但要是公開了，以後我們也好，中國大陸也好，談判都會變得很困難。這不大可能公開的。」

巴別塔(問Nikolai):「談判記錄的事情我知道，這一部分的問題應該好好說明。你剛剛說還有改進的空間是指什麼？」

Nikolai:「噢，那是說，可以參考學習國外的法制啊。」(大笑)

Nikolai:「以歐盟的貿易談判來說，他們在談判之前要先對產業界發電子問卷，徵詢意見後做成報告公開，在談判中也會報告談判進度，不過都不會講太仔細的東西。談判文本跟談判的內容更是保密的，民眾看不到。」

耐斯方狗:「那美國呢？最近很多人在講美國的程序。」

巴別塔：「那是TPA(貿易授權法)，TPA有要求要先開公聽會嗎？」

Nikolai:「嗯……TPA用的方式很特別。

其實TPA就是民眾參與、國會參與跟談判機密性兩者間衝突下的產物。在TPA以前，經貿談判基本上全部由行政權包辦，國會在簽署後才看的到條約文本。因此國會當然不可能善罷甘休，可能會改動條約文本內容或是逐條表決，這讓美國的對外經貿談判很辛苦，因為不能確定談判代表說的有多少算數。

所以後來就有了TPA，TPA主要的精神是以事前授權、事中參與換取國會事後不要修改文本，只能包裹表決。最重要的是國會事前授權，事中持續監督的。有一位紐約大學的研究生有寫這方面的文章，非常清楚。[文章附在文後]

但那篇文章沒有提到私人參與的部分，我就補充一下。除了國會的監督外，TPA也要求相當程度的私領域參與。就像我前面說的，在貿易政策形成階段，比較有私領域參與的空間。美國在這方面有要求行政機關依循行政程序進行公開，這部分與他們的國內法是很接近的。

另外為了解決談判機密性的問題，TPA要求行政部門跟產業諮詢委員會(Advisory Committee on Trade Policy and Negotiation, ACTPN)進行報告，這個產業諮詢委員會是由產業界的代表組成的，差不多有七百人吧。在談判前行政部門如果想拿到TPA授權，就要向國會報告，還要拿出產業諮詢委員會的報告來。也就是說事中跟事前還是有私領域的參與的，只是被納入官方體系的一環了。順便一提，除了TPA要求的以外，美國在貿易談判中還經常額外產業界的團體會面，大概前端多談一點，後端就少點麻煩吧。」

巴別塔：「謝謝，這我倒不知道。那民間團體可以Access貿易談判的文件嗎？」

 Nikolai:「不行，連產業諮詢委員會都看不到，只能接受簡報而已。美國在談判階段還是保密進行的，文本跟談判內容都看不到。」

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耐斯方狗：「總結一下，所以你們認為在談判前跟談判中沒有開公聽會影響不大，因為：1.法律沒有要求、2.這兩個階段能公開的資訊不多，我這樣說對么？」

Nikolai：「對，但未來如果想要加強資訊公開也是個不錯的方向。說到這裡我倒想，美國這麼注重資訊公開其來有自，他們的行政程序跟立法程序一向都很重視前端的資訊公開跟意見彙整，減少了很多爭議。倒是我們連國內程序都不怎麼重視這些事情，現在突然開始強調條約審議要高規格的公開，讓我覺得有點錯亂。」

 

延伸閱讀，感謝巴別塔、Nikolai兩位好同志提供：

TPA介紹:

1. 前面提到紐約大學博士生的文章: https://www.facebook.com/notes/kai-chih-chang/%E4%BB%96%E5%B1%B1%E4%B9%8B%E7%9F%B3%E5%8F%AF%E4%BB%A5%E6%94%BB%E9%8C%AF%E7%BE%8E%E5%9C%8B%E5%B0%8D%E5%A4%96%E8%B2%BF%E6%98%93%E8%AB%87%E5%88%A4%E5%8F%8A%E5%AF%A9%E8%AD%B0%E7%A8%8B%E5%BA%8F%E4%B8%8B%E7%AF%87/668693083186960
2. 政治大學廖元豪教授的介紹:
   http://www.monsoon.org.tw/detail.php?id=70
3. 美國貿易談判代表處對TPA的介紹:
   http://www.ustr.gov/trade-topics/trade-promotion-authority

 

歐盟的貿易談判透明性:               http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2013/june/tradoc_151381.pdf

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